法治護(hù)航 濕地保護(hù)開(kāi)啟新紀(jì)元
——業(yè)內(nèi)人士解讀濕地保護(hù)法

濕地由土地、水、植物、動(dòng)物及微生物等自然要素構(gòu)成，被喻為“地球之腎”，與森林、海洋并稱(chēng)為全球三大生態(tài)系統(tǒng)。濕地具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護(hù)生物多樣性等多方面的功能，與人類(lèi)的生存和發(fā)展密切相關(guān)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要生態(tài)基礎(chǔ)。

6月1日，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》正式施行。濕地保護(hù)法意義何在？有哪些創(chuàng)新點(diǎn)和突出特點(diǎn)？如何推動(dòng)落實(shí)？業(yè)內(nèi)人士進(jìn)行了解讀。

林草法治建設(shè)的一座里程碑

我國(guó)濕地分布范圍廣，類(lèi)型多樣，濕地面積位居亞洲第一、世界第四。

近年來(lái)，我國(guó)高度重視濕地保護(hù)工作，濕地生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)向好。但是，伴隨經(jīng)濟(jì)和城市化快速發(fā)展，濕地資源在一些地方遭受非法破壞，導(dǎo)致濕地面積萎縮、功能退化，為此，從立法層面加強(qiáng)濕地保護(hù)和管理，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法律保護(hù)濕地尤為重要。

“濕地保護(hù)法的施行，是林草法治建設(shè)的一座里程碑。”省林業(yè)局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)王昌友表示，濕地保護(hù)法對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，踐行綠水青山就是金山銀山理念，維護(hù)濕地生態(tài)功能及生物多樣性具有重要意義，將為強(qiáng)化濕地保護(hù)和修復(fù)提供法治保障。

濕地保護(hù)法一共有7章65條。王昌友介紹，該法突出科學(xué)基礎(chǔ)和管理體制的確立以及規(guī)劃引領(lǐng)和制度約束的重要作用，從濕地資源管理、濕地保護(hù)與利用、濕地修復(fù)、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等方面作出了具體規(guī)定。

創(chuàng)新性界定濕地范圍

什么是濕地？濕地保護(hù)法第二條對(duì)濕地進(jìn)行了界定。

“本法所稱(chēng)濕地，是指具有顯著生態(tài)功能的自然或者人工的、常年或者季節(jié)性積水地帶、水域，包括低潮時(shí)水深不超過(guò)六米的海域，但是水田以及用于養(yǎng)殖的人工的水域和灘涂除外。”該條還規(guī)定在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域及管轄的其他海域內(nèi)從事濕地保護(hù)、利用、修復(fù)及相關(guān)管理活動(dòng)，適用本法。

“這一條根據(jù)濕地保護(hù)和管理的實(shí)際需要，創(chuàng)新性地界定了濕地的范圍。”省林業(yè)局副局長(zhǎng)黃德華認(rèn)為，一方面借鑒了《濕地公約》的規(guī)定，另一方面也考慮了濕地合理利用和可持續(xù)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，有助于在最大限度保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的同時(shí)，保護(hù)了農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益。

確立濕地保護(hù)的管理體制

綜合性生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)立法，關(guān)于管理體制的規(guī)定是最為重要的內(nèi)容之一。

濕地保護(hù)法第五條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院林業(yè)草原主管部門(mén)負(fù)責(zé)濕地資源的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)濕地保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)擬定、濕地開(kāi)發(fā)利用的監(jiān)督管理、濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。國(guó)務(wù)院自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等其他有關(guān)部門(mén)，按照職責(zé)分工承擔(dān)濕地保護(hù)、修復(fù)、管理有關(guān)工作。”

省人大城環(huán)委副主任委員陳曉陽(yáng)說(shuō)，這一規(guī)定一方面充分尊重現(xiàn)有的與濕地保護(hù)相關(guān)的行政管理實(shí)踐，另一方面也為林草部門(mén)牽頭、其他相關(guān)部門(mén)按職責(zé)分工負(fù)責(zé)的管理體制提供了明確的法律依據(jù)。同時(shí)，該條還要求，林業(yè)草原主管部門(mén)會(huì)同自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門(mén)建立濕地保護(hù)協(xié)作和信息通報(bào)機(jī)制。這為濕地協(xié)同保護(hù)提供了法律依據(jù)。

明確濕地資源管理的制度體系

濕地保護(hù)法第二章“濕地資源管理”規(guī)定了調(diào)查評(píng)價(jià)、總量管控、分級(jí)分類(lèi)管理、規(guī)劃編制、濕地標(biāo)準(zhǔn)、確權(quán)登記、占用管理、監(jiān)測(cè)與預(yù)警等重要制度。

省林業(yè)局濕地保護(hù)中心正高級(jí)工程師王少明介紹，國(guó)家對(duì)濕地實(shí)行分級(jí)管理，按照生態(tài)區(qū)位、面積以及維護(hù)生態(tài)功能、生物多樣性的重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地。重要濕地包括國(guó)家重要濕地和省級(jí)重要濕地，重要濕地以外的濕地為一般濕地。重要濕地依法劃入生態(tài)保護(hù)紅線。

王少明說(shuō)，濕地保護(hù)法將濕地納入國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)或者自然公園，從而明確了濕地保護(hù)與以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)之間的銜接關(guān)系；將濕地面積總量管控目標(biāo)納入濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，嚴(yán)格控制占用濕地。此外，該法還就濕地監(jiān)測(cè)與預(yù)警等方面作了詳細(xì)規(guī)定。

高度關(guān)注生物多樣性保護(hù)

中國(guó)科學(xué)院精密測(cè)量科學(xué)與技術(shù)創(chuàng)新研究院研究員、博士生導(dǎo)師王學(xué)雷認(rèn)為，濕地生態(tài)系統(tǒng)是生物多樣性賴(lài)以生存的主要基礎(chǔ)，濕地保護(hù)對(duì)生物多樣性保護(hù)具有重要意義。

他介紹，濕地保護(hù)法第一條將“維護(hù)濕地生態(tài)功能及生物多樣性”作為立法目的之一，并在第三條將維護(hù)生物多樣性作為確定濕地保護(hù)基本原則的重要目標(biāo)。同時(shí)，該法還明確支持開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)、維護(hù)生物多樣性等方面的國(guó)際合作與交流，要求對(duì)生物多樣性等情況進(jìn)行調(diào)查，并建立統(tǒng)一的信息發(fā)布和共享機(jī)制。

他說(shuō)，濕地保護(hù)法還特別關(guān)注外來(lái)物種入侵對(duì)濕地和生物多樣性的負(fù)面影響，在“法律責(zé)任”部分要求與生物安全法銜接，依法處理和處罰外來(lái)物種入侵相關(guān)違法和犯罪行為。

建立濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度

國(guó)家堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，完善濕地保護(hù)制度，健全濕地保護(hù)政策支持和科技支撐機(jī)制，保障濕地生態(tài)功能和永續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。

濕地保護(hù)法第二十五條規(guī)定，在濕地范圍內(nèi)從事旅游、種植、畜牧、水產(chǎn)養(yǎng)殖、航運(yùn)等利用活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)避免改變濕地的自然狀況，并采取措施減輕對(duì)濕地生態(tài)功能的不利影響。王昌友介紹，一些破壞濕地及其生態(tài)功能的行為予以明確禁止，比如：開(kāi)（圍）墾、排干自然濕地，永久性截?cái)嘧匀粷竦厮矗贿^(guò)度放牧或者濫采野生植物，過(guò)度捕撈或者滅絕式捕撈，過(guò)度施肥、投藥、投放餌料等污染濕地的種植養(yǎng)殖行為，等等。

濕地保護(hù)法第三十六條明確，國(guó)家建立濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，鼓勵(lì)濕地生態(tài)保護(hù)地區(qū)與濕地生態(tài)受益地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或者市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。對(duì)此，王昌友表示，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)者受益、使用者付費(fèi)、破壞者賠償?shù)睦鎸?dǎo)向機(jī)制，有利于推進(jìn)資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。

明確濕地修復(fù)原則

“針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的濕地面積萎縮、功能退化問(wèn)題，濕地修復(fù)尤為重要。”黃德華說(shuō)。

濕地保護(hù)法明確，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合的原則，加強(qiáng)濕地修復(fù)工作，恢復(fù)濕地面積，提高濕地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。因違法占用、開(kāi)采、開(kāi)墾、填埋、排污等活動(dòng)，導(dǎo)致濕地破壞的，違法行為人應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)修復(fù)。違法行為人變更的，由承繼其債權(quán)、債務(wù)的主體負(fù)責(zé)修復(fù)。因重大自然災(zāi)害造成濕地破壞，以及濕地修復(fù)責(zé)任主體滅失或者無(wú)法確定的，由縣級(jí)以上人民政府組織實(shí)施修復(fù)。

同時(shí)，該法還對(duì)紅樹(shù)林濕地和泥炭沼澤濕地的保護(hù)和修復(fù)作出特別規(guī)定。

監(jiān)督檢查和法律責(zé)任

濕地保護(hù)與修復(fù)接受監(jiān)管。陳曉陽(yáng)說(shuō)，濕地保護(hù)法明確了相關(guān)部門(mén)對(duì)濕地保護(hù)情況的檢查與監(jiān)督職責(zé)，對(duì)破壞濕地和玩忽職守、濫用職權(quán)等違法行為予以處罰。

濕地保護(hù)法規(guī)定，國(guó)家實(shí)行濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，將濕地保護(hù)納入地方人民政府綜合績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容。對(duì)破壞濕地問(wèn)題突出、保護(hù)工作不力、群眾反映強(qiáng)烈的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府林業(yè)草原主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)約談該地區(qū)人民政府主要負(fù)責(zé)人。同時(shí)，濕地的保護(hù)、修復(fù)和管理情況，應(yīng)當(dāng)納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。

該法規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目擅自占用國(guó)家重要濕地的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)草原等有關(guān)主管部門(mén)按照職責(zé)分工責(zé)令停止違法行為，限期拆除在非法占用的濕地上新建的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施，修復(fù)濕地或者采取其他補(bǔ)救措施，按照違法占用濕地的面積，處每平方米一千元以上一萬(wàn)元以下罰款。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。