構建嚴格的黑土地保護法律制度

2022年6月24日，十三屆全國人大常委會第三十五次會議審議通過了《中華人民共和國黑土地保護法》，自2022年8月1日起正式施行。作為一部專門保護黑土地的“小快靈”、區域性法律，黑土地保護法貫徹落實習近平總書記有關重要指示精神和黨中央決策部署，針對黑土地的特點構建了特別的制度措施，長遠保障國家的糧食安全和生態安全。

科學確定本法的保護范圍

黑土地是世界上少有的優質土地資源。保護好黑土地，重點和難點是處理好黑土耕地保護和利用的關系。為此，黑土地保護法一是突出重點，明確本法保護的是黑土地所在四省區內的黑土耕地。二是科學合理劃定黑土地保護范圍，要求綜合考慮黑土地開發歷史等因素，按照最有利于保護和最有利于修復的原則，在國家層面統籌確定黑土地保護范圍，并特別強調，歷史上屬黑土地的，除確無法修復的外，原則上都應列入黑土地保護范圍進行修恢復。三是要求各級黑土地保護規劃要落實到黑土地具體地塊，并向社會公布。四是做好法律之間的銜接，明確林地、草原、濕地、河湖等范圍內黑土的保護，適用森林法、草原法、濕地保護法、水法等其他有關法律。

上述規定，既突出了本法保護的重點，即黑土耕地，又兼顧了其他類型土地上的黑土保護，做好法律之間的銜接；既考慮黑土地利用的現實狀況，又考慮黑土地開墾歷史等情況，分類型、分步驟地加以保護和修復；既要求在國家層面明確黑土地保護范圍的劃定原則，又要求在各地的黑土地保護規劃中落實到具體地塊，比較科學地界定了法律規范的對象和適用范圍等基礎性問題。

建立政府主導、統籌協調的工作機制

保護好耕地，確保糧食安全，是政府的重要職責，必須強調政府的主導責任。同時，黑土地保護是一個系統工程，要做到全面保護、綜合治理、系統修復，應當建立統籌協調的工作機制。黑土地保護法一是明確政府職責，強調政府的主導作用。二是要求縣級以上地方人民政府建立有關部門組成的黑土地保護協調機制，推動黑土地保護工作落實。三是堅持規劃引領，要求將黑土地保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，規定縣級以上人民政府有關部門應當制定黑土地保護規劃。上述規定，進一步壓實了政府責任，增強了黑土地保護的系統性、整體性、協調性，有助于統籌推進黑土地保護和治理修復，把各項利國惠民的黑土地保護政策措施落到實處。

強調長遠保障國家糧食安全的戰略導向

耕地是糧食生產的命根子。四省區的黑土地有機質含量高、產出能力強，是我國糧食安全的“穩壓器”和“壓艙石”。黑土地保護法一是將“保障國家糧食安全”作為本法的重要立法目的。二是落實黨中央關于“分類明確耕地用途，嚴格落實耕地利用優先序”的要求，進一步明確黑土地應當用于糧食和油料作物、糖料作物、蔬菜等農產品生產。三是與永久基本農田制度相銜接，要求將黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地按照規定標準劃入永久基本農田，重點用于糧食生產。上述規定，是落實黨中央保障國家糧食安全戰略，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”的具體舉措，有助于進一步夯實國家糧食安全的基礎，把中國人的飯碗牢牢端在自己手上。

完善用養結合、綜合施策的科技支撐體系

糧食生產的出路在科技。要從根本上解決黑土地保護利用問題，必須向科技找答案、要方法。黑土地保護法一是鼓勵開展科學研究和技術服務，明確國家采取措施加強黑土地保護的科技支撐能力建設，支持各類主體開展黑土地保護技術服務。二是堅持用養結合、綜合施策，要求采取工程、農藝、農機、生物等措施，加強黑土地農田基礎設施建設，完善黑土地質量提升措施，保護黑土地的優良生產能力。三是加強黑土地治理修復，要求采取綜合性措施，開展侵蝕溝治理，加強農田防護林建設，開展沙化土地治理，加強林地、草原、濕地保護修復，改善和修復農田生態環境。上述規定，有助于落實“藏糧于技”要求，恢復并穩步提升黑土地基礎地力，改善黑土地生態環境，提高黑土地綜合生產能力。

構建權責明確、廣泛參與的保護格局

保護好黑土地，不僅要發揮政府的主導作用，還要調動農業生產經營者、基層組織、社會力量等各方面參與黑土地保護的積極性和主動性。黑土地保護法一是明確黑土地發包方職責，制止承包方損害黑土地等行為。二是明確生產經營者保護和合理利用黑土地的義務。同時，對國有農場的黑土地保護工作提出了明確要求。三是要求農業投入品生產者、經營者和使用者，以及從事畜禽養殖的單位和個人采取措施開展廢棄物資源化利用和無害化處理。四是明確國家實行用養結合、保護效果導向的激勵政策。五是充分發揮市場作用，鼓勵社會資本投入黑土地保護活動，并保護投資者的合法權益；支持農民專業合作社、企業等以多種方式與農戶建立利益聯結機制和社會化服務機制。上述規定，有助于構建權責明確、廣泛參與的黑土地保護格局，做到多元共治、形成合力。

強化投入保障和考核監督制度

黑土地保護工作具有公益性、基礎性、長期性，必須建立和完善特殊的黑土地保護投入保障制度，加大政策支持力度，同時要加強對政府的考核監督，確保落到實處。黑土地保護法一是建立健全黑土地保護財政投入保障制度，明確縣級以上人民政府應當將黑土地保護資金納入本級預算，將黑土地保護作為土地使用權出讓收入用于農業農村投入的重點領域并加大投入力度；明確國家在項目資金安排上積極支持黑土地保護需要，建立長期穩定的獎補機制。二是建立健全黑土地跨區域投入保護機制，鼓勵糧食主銷區通過資金支持、與四省區建立穩定糧食購銷關系等經濟合作方式參與黑土地保護。三是建立考核監督制度，明確國務院及有關部門的考核監督職責；有關人民政府應當就黑土地保護情況依法接受本級人大監督。四是明確任何組織和個人不得破壞黑土地資源和生態環境。五是加大處罰力度，對破壞黑土地資源的違法行為從重處罰。上述規定，進一步強化了黑土地保護投入保障和考核監督制度，又體現了問題導向，對盜挖、濫挖和非法買賣黑土等破壞黑土地資源的違法行為作出了針對性規定，為保護好黑土地這一“耕地中的大熊貓”提供了嚴密的法治保障。（作者：施春風、尤小龍，分別系全國人大常委會法工委經濟法室處長，副處長、二級調研員）