關(guān)于新安江跨省生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告

高質(zhì)量建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)

——關(guān)于新安江跨省生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告

市人大工作研究會調(diào)研組

（2022年12月）

習(xí)近平總書記親自倡導(dǎo)、親自推進(jìn)的新安江跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)實(shí)施了整整十年。十年來，新安江流域生態(tài)文明建設(shè)取得了哪些顯著成就？流域內(nèi)百姓的收獲感受如何？實(shí)施過程中遇到什么困難和問題？接續(xù)向前需作出哪些更大的努力？帶著這些問題，11月上中旬，市人大常委會副主任、人大工作研究會會長汪義生，市人大工作研究會常務(wù)副會長馬端森、鮑小如率調(diào)研組一行，赴休寧縣汪村鎮(zhèn)、鶴城鄉(xiāng)，屯溪區(qū)屯光鎮(zhèn)、陽湖鎮(zhèn)，歙縣街口鎮(zhèn)、深渡鎮(zhèn)、循環(huán)園區(qū)，實(shí)地查看新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制開展情況，聽取歙縣新溪口鄉(xiāng)、小川鄉(xiāng)、坑口鄉(xiāng)以及雄村鎮(zhèn)群眾的意見建議。調(diào)研期間，調(diào)研組一行還赴浙江省淳安縣，深入“兩山銀行”、生態(tài)環(huán)境分局等地，就新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作進(jìn)行考察、學(xué)習(xí)。并與市新保中心負(fù)責(zé)同志進(jìn)行深入座談。現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下。

一、三輪補(bǔ)償試點(diǎn)的成效

黨的二十大報(bào)告指出，十年來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性的變化，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念逐步深入人心。新安江作為“兩山理論”的重要實(shí)踐地，自2012年新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作實(shí)施以來，已經(jīng)三輪試點(diǎn)實(shí)踐，取得了重大成就。新安江水質(zhì)連續(xù)達(dá)到兩省協(xié)定的考核標(biāo)準(zhǔn)，每年向千島湖輸送近70億立方米高質(zhì)量清水、占千島湖入庫水量的70%。試點(diǎn)工作寫入了黨中央國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》，入選了全國“改革開放40年地方改革創(chuàng)新40案例”、安徽省改革開放40周年重點(diǎn)領(lǐng)域改革八大品牌。目前，“新安江模式”已在全國13個(gè)流域、18個(gè)省份復(fù)制推廣，為生動踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想貢獻(xiàn)了黃山智慧和黃山方案。

一是不斷創(chuàng)新工作機(jī)制。強(qiáng)化組織建設(shè)，成立了新安江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市級領(lǐng)導(dǎo)組及綜合辦公室，健全市縣鄉(xiāng)村全覆蓋工作機(jī)制，在全省率先實(shí)行區(qū)縣交界斷面地表水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核，建成新安江生態(tài)文明實(shí)踐中心，構(gòu)建集環(huán)保、水利、住建等監(jiān)控系統(tǒng)于一體的流域智慧管理系統(tǒng)。完善新安江水質(zhì)動態(tài)監(jiān)管體系，加強(qiáng)省際交界斷面水質(zhì)自動監(jiān)測，流域上游累計(jì)建成國控水質(zhì)自動監(jiān)測站5個(gè)、省控水質(zhì)自動監(jiān)測站1個(gè)、市控自動監(jiān)測站點(diǎn)36個(gè)，手工監(jiān)測點(diǎn)增至167個(gè)。

二是著力改善生態(tài)環(huán)境。堅(jiān)定不移貫徹綠色發(fā)展理念，整治農(nóng)業(yè)工業(yè)污染，推進(jìn)綠色質(zhì)量提升，推動生態(tài)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染整治，扎實(shí)推進(jìn)村級保潔、農(nóng)村生活污水處理、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖提升、網(wǎng)箱退養(yǎng)鞏固提升等工作，化肥使用量下降20%，農(nóng)藥使用量下降31.3%。全面開展工業(yè)點(diǎn)源污染整治，投資近60億元打造循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)供熱、脫鹽、治污“三集中”。嚴(yán)控建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保準(zhǔn)入關(guān)，實(shí)施污染物總量減排前控制，從源頭上有效控制新污染源產(chǎn)生。通過關(guān)停、搬遷、合并等方式，實(shí)施污染企業(yè)結(jié)構(gòu)性減排。一體推進(jìn)全域環(huán)境整治，鞏固“城市雙修”試點(diǎn)成果，一體推進(jìn)城鎮(zhèn)污水治理和農(nóng)村環(huán)境整治“三大革命”，完成管網(wǎng)清淤檢測828.1公里、修復(fù)改造392.4公里，新建污水管網(wǎng)132.2公里。農(nóng)村生活垃圾無害化處理率達(dá)100%，城鎮(zhèn)污水處理率95.7%，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率89.5%。

三是大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。堅(jiān)持以流域生態(tài)保護(hù)倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化推動資源利用方式轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建生態(tài)有機(jī)的綠色農(nóng)業(yè)體系、環(huán)境友好的綠色工業(yè)體系、集約高效的綠色服務(wù)業(yè)體系。大力發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展向高效安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的方向轉(zhuǎn)變；推進(jìn)工業(yè)園區(qū)生態(tài)化建設(shè)和改造，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，細(xì)化主體功能分區(qū)，實(shí)施差別化環(huán)境準(zhǔn)入政策。大力發(fā)展綠色食品、汽車電子、綠色軟包裝等產(chǎn)業(yè)，規(guī)上工業(yè)企業(yè)和國家級高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量顯著增加；加強(qiáng)水資源保護(hù)性開發(fā)工程建設(shè)，發(fā)展水源地生態(tài)旅游項(xiàng)目，打造新安江沿線特色濱水景觀，促進(jìn)生態(tài)資源向生態(tài)資本轉(zhuǎn)換。

四是引領(lǐng)更新群眾觀念。堅(jiān)持項(xiàng)目推進(jìn)和思想跟進(jìn)并舉，大力弘揚(yáng)綠色發(fā)展理念，人民群眾對實(shí)施新安江保護(hù)普遍歡迎，對繼續(xù)推進(jìn)新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制愿望強(qiáng)烈，休寧汪村泉水魚、屯溪南溪南豆腐村、歙縣新安山水畫廊特色經(jīng)濟(jì)帶，特別是循環(huán)工業(yè)園等，都是踐行“兩山”理念轉(zhuǎn)型綠色發(fā)展的生動實(shí)例。大力宣傳生態(tài)文明主流價(jià)值觀，建成“生態(tài)美超市”345家，成功打造垃圾分類農(nóng)村版。將生態(tài)文明理念植入村規(guī)民約，綠色理念成為廣大群眾自覺遵循，封山育林、退耕還林、退耕還濕和植樹造林蔚然成風(fēng)，全市森林覆蓋率、有林地面積、活立木蓄積穩(wěn)居全省首位。推動依法治理，創(chuàng)新制定全國地級市首部《河湖長制規(guī)定》，出臺《餐廚垃圾管理辦法》《生活垃圾分類管理暫行辦法》等地方性法規(guī)，為生態(tài)保護(hù)和流域治理提供法治保障。

二、生動實(shí)踐的啟示

從調(diào)研來看，新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施十年以來，對照目標(biāo)計(jì)劃落實(shí)情況，可以說“縱向到底比較明顯，橫向到邊還有欠缺”，群眾還有不少急難愁盼問題未有效解決。特別是調(diào)研組一行在浙江淳安縣考察學(xué)習(xí)，所聽所看所想，觸動很大。如何回應(yīng)域區(qū)百姓深山呼喚與岸邊吶喊的關(guān)切，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，我們有三點(diǎn)啟示：

（一）持續(xù)的資金支持是群眾的熱切期盼。新安江流域保護(hù)以來，實(shí)施的項(xiàng)目多為生態(tài)型、公益性項(xiàng)目，資金需求量大，投資回報(bào)周期長。從目前情況來看，一方面，因地方財(cái)政困難，持續(xù)提升配套資金難度較大。比如，歙縣十年來累計(jì)投入資金87億元，其中直接投資40.7億元，而獲得的補(bǔ)償資金僅為8.7億元，資金缺口極大。已經(jīng)建成的農(nóng)村污染防治、企業(yè)關(guān)停搬遷等方面仍需維護(hù)資金的投入，否則可能面臨“有錢搭臺，無錢唱戲”的窘境。另一方面，上級補(bǔ)償資金具有不確定性，新安江治理工作缺乏可持續(xù)的資金來源，維持綠水青山和諧畫面的壓力很大。

（二）發(fā)展才是硬道理。保護(hù)是為了發(fā)展，發(fā)展才能更好地保護(hù)。新安江保護(hù)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程、整體工程，離不開上下游的協(xié)同發(fā)力、共同努力。但目前來看，上下游在保護(hù)政策、關(guān)注焦點(diǎn)等方面并不一致，保護(hù)成效也差別很大。比如，為了保護(hù)一江清水出新安，我市先后對新安江上游地區(qū)工業(yè)企業(yè)分別實(shí)施了關(guān)停并轉(zhuǎn)，犧牲了很多發(fā)展機(jī)會，江面上我們開展了“網(wǎng)箱退養(yǎng)”“十年禁漁”，全市數(shù)千名以打魚、養(yǎng)魚為生的漁民全部退捕上岸。而淳安縣大力推進(jìn)實(shí)施“以漁治水”，2020年千島湖漁業(yè)直接經(jīng)濟(jì)效益達(dá)12億元，綜合效益55億元。人家是科學(xué)養(yǎng)殖，以魚治水，我們是嚴(yán)出一個(gè)“禁”字，狠抓一個(gè)“退”字，拆射出的是保護(hù)發(fā)展理念和科學(xué)治理上的差異。我們不妨借鑒淳安做法，做到保護(hù)發(fā)展兩不誤、兩融合、兩促進(jìn)、雙豐收！

（三）生態(tài)產(chǎn)業(yè)化相對乏力。新安江保護(hù)不僅為了生態(tài)更好，也要提高群眾收入。10年來，上下游只限于有限的資金補(bǔ)償，而且資金使用范圍狹窄、門檻較高，缺乏對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)、共建項(xiàng)目、實(shí)物補(bǔ)償?shù)榷嘣拜斞⒃煅毖a(bǔ)償，能夠直接惠及群眾、讓群眾“有感”的補(bǔ)償很有限，退捕的漁民收入缺口多數(shù)靠外出務(wù)工收入填補(bǔ)，真正從生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化渠道提升生活水平的比重極低。而反觀浙江淳安，依托千島湖大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)了一汪湖水富了一方百姓。

三、可持續(xù)發(fā)展的建議

兩山理念在黃山的偉大實(shí)踐正在展開，任重道遠(yuǎn)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持永遠(yuǎn)在路上的理念，高質(zhì)量建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)。

（一）進(jìn)一步推進(jìn)法治化保障。三輪補(bǔ)償試點(diǎn)結(jié)束后，后續(xù)何去何從，至今未有定數(shù)。建議：一要積極向上反映。加大對接協(xié)調(diào)，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化等不同層面反映我市群眾的多元訴求，努力將新安江補(bǔ)償機(jī)制常態(tài)化、長效化、法治化，積極推進(jìn)《新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案》盡快落地見效，讓廣大群眾吃下“定心丸”，避免跨省上下游只停留在“三年一談判、五年一拉鋸”的情景。二要加強(qiáng)國家和地方立法。充分發(fā)揮立法對于新安江生態(tài)文明建設(shè)的保障和引領(lǐng)作用，市人大常委會可否按照“小快靈”立法要求，加強(qiáng)與杭州市人大溝通銜接，組織開展新安江保護(hù)立法前期調(diào)研，努力將新安江保護(hù)工作納入?yún)f(xié)同立法項(xiàng)目，啟動立法工作，同時(shí)，呼吁在國家層面加快出臺《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，以法治手段守護(hù)綠水青山。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)一體化保護(hù)。牢固樹立上下游一體化保護(hù)理念，健全上下游生物多樣性保護(hù)、水資源聯(lián)合共保機(jī)制。一要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)。統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，加快新安江生態(tài)廊道和皖南生態(tài)屏障建設(shè)，協(xié)同建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)，推進(jìn)全域旅游。二要提高補(bǔ)償層級和標(biāo)準(zhǔn)。按照“環(huán)境共治、產(chǎn)業(yè)共謀”的總體要求，誰受益誰補(bǔ)償，在資金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，推進(jìn)黃山市與杭州市在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、旅游等多元化的補(bǔ)償實(shí)質(zhì)性成果。三要健全聯(lián)席會議制度。暢通新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制，妥善處理多元訴求，平衡上下游及各方利益。

（三）進(jìn)一步實(shí)施系統(tǒng)化治理。要堅(jiān)持以項(xiàng)目帶動保護(hù)，以保護(hù)促進(jìn)發(fā)展。要加快推進(jìn)農(nóng)村面源污染防治，深入推進(jìn)化肥農(nóng)藥替代工程和綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展工程，統(tǒng)籌推進(jìn)種養(yǎng)循環(huán)、農(nóng)林牧漁結(jié)合，因地制宜建設(shè)生態(tài)攔截溝等，有效削減氮、磷排放。要大力推進(jìn)污水處理提質(zhì)增效，進(jìn)一步加大雨污管網(wǎng)檢測排查力度，確保實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活污水收集處理全覆蓋。要大力推進(jìn)綠色發(fā)展，聚焦汽車、軟件、生物醫(yī)藥、電子芯片、綠色軟包裝等產(chǎn)業(yè)，廣泛開展“雙招雙引”，推進(jìn)我市工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、提檔升級。要加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。進(jìn)一步加快推進(jìn)新安江旅游航道整治工程、皖浙一號風(fēng)景道、新安江百里大畫廊、新安江流域防洪治理、循環(huán)工業(yè)園等項(xiàng)目建設(shè)，將有限的資金用在刀刃上，發(fā)揮出最大效益，確保投下去有效果。

（四）進(jìn)一步完善工作機(jī)制。一要進(jìn)一步加強(qiáng)組織建設(shè)。要加強(qiáng)我市新安江保護(hù)機(jī)構(gòu)力量，配齊配強(qiáng)辦事機(jī)構(gòu)工作人員，相應(yīng)提高新安江保護(hù)中心的級別和架構(gòu)，以便于對上協(xié)調(diào)和對外溝通。要持續(xù)健全完善工作推進(jìn)機(jī)制，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)組成員單位職能作用，形成整體推進(jìn)合力。二要進(jìn)一步提高生態(tài)資金使用效率。積極落實(shí)財(cái)政金融相關(guān)政策，加強(qiáng)財(cái)政資金使用監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目項(xiàng)目入庫評估、項(xiàng)目實(shí)施績效監(jiān)測、項(xiàng)目竣工績效評價(jià)等機(jī)制，不斷提升項(xiàng)目資金績效管理水平，三要進(jìn)一步發(fā)揮社會資本作用。充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，通過建立綠色產(chǎn)業(yè)基金、PPP基金、融資貼息等多種方式，放大生態(tài)補(bǔ)償資金效應(yīng)，撬動更多的社會資本參與新安江環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，形成社會化、多元化、長效化的保護(hù)和發(fā)展模式，加快促進(jìn)流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色發(fā)展，從根本上減輕環(huán)境保護(hù)的壓力。

（五）進(jìn)一步推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。一要積極借鑒浙江省杭州市、麗水市等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，摸清生態(tài)價(jià)值家底，努力探索綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的有效途徑，探索建立生態(tài)價(jià)值核算體系，將優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資源稟賦轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢，吸引更多的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才、資本向黃山聚集。二要積極推進(jìn)“兩山銀行”建設(shè)，全面盤點(diǎn)我市生態(tài)資源資產(chǎn)，組織開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方法研究，將GEP核算成果運(yùn)用作為新安江上下游補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)重要因素，推進(jìn)補(bǔ)償條件更加精準(zhǔn)、更加科學(xué)。三要發(fā)展壯大安徽省生態(tài)產(chǎn)品交易所和歙縣“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地，積極參與全省森林碳匯、排污權(quán)等交易市場建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)與全國碳市場互聯(lián)互通。四要切實(shí)發(fā)揮“新安江模式”的首創(chuàng)效應(yīng)，按照“一體化、高質(zhì)量、常態(tài)化”的要求，進(jìn)一步落實(shí)好誰受益、誰補(bǔ)償，努力建設(shè)一批可參觀、可實(shí)踐的生態(tài)補(bǔ)償展示平臺，不斷擴(kuò)大新安江的影響，提升新安江的美譽(yù)。

高質(zhì)量建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)驗(yàn)區(qū)，讓青山更綠常綠、讓江水更清更長流，為把黃山建設(shè)成生態(tài)型國際化世界級休閑度假旅游目的地作出新貢獻(xiàn)！